食安法再大修：聚焦校园、网络食品，直面“小过重罚”争议
此次征求意见稿在现行法律基础上，条款从154条扩充至191条，新增37条、修订93条，从修改幅度来看是一次“大修”。
食品安全法启动又一次修订，聚焦校园食品安全、网络食品安全、“小过重罚”执法争议等民生关切，还顺应技术发展趋势，拟推动智慧监管，让数智赋能食品安全治理。
近日，市场监管总局公布《中华人民共和国食品安全法（修订草案征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），向社会公开征求意见。现行的食品安全法于2009年颁布，2015年进行了全面修订。2025年，食品安全法曾进行一次小切口修正，补齐了液态食品道路散装运输和婴幼儿配方液态乳这两方面法律上的短板缺项。
此次征求意见稿在现行法律基础上，条款从154条扩充至191条，新增37条、修订93条，从修改幅度来看是一次“大修”。在修订内容上，征求意见稿不仅回应了时下公众尤为关心的一些食品安全问题，比如校园餐安全、餐饮外卖安全等，还针对“小过重罚”等争议调整了法律责任相关条款，同时拟推动“互联网+人工智能”的食品安全智慧监管应用，提升食品安全监管效能。
规范网络食品经营与校园食品安全 当前，生鲜电商、餐饮外卖、直播带货等食品新业态蓬勃发展，但监管盲区和食品安全隐患也随之出现。为回应新业态的治理问题，征求意见稿拟增设“网络食品经营”专节，强化平台经营者和平台内经营者的食品安全主体责任，这是此次修订的一大重点。
具体来看，征求意见稿对平台经营者的备案管理和内部管理提出了明确规定，要求网络食品交易平台经营者应当在开展网络食品交易的省级区域设立分支机构或者办事处，还要求平台经营者应当明确食品安全管理机构，按规定配备食品安全总监、食品安全员等管理人员，加强对其培训和考核。
征求意见稿还强化了平台经营者对平台内经营者的管理要求，明确平台经营者应当建立并执行平台内经营者登记审查制度，对平台内经营者进行实名登记；依法应当取得许可备案的，还应当对其许可备案证明材料进行实质性审查。如何理解这里的“实质性审查”？
南开大学周恩来政府管理学院教授、天津市食品安全专家委员会成员翟磊向第一财经记者解释，实质性审查不能仅以收到证照图片作为审核完成的依据。以网络餐饮为例，现行规章已要求通过监管部门数据核验比对、实地核查等方式，确认经营资质记载的信息与实际情况相符，防止虚假或借用资质入网。
在监管方面，征求意见稿还强化了直播电商等新业态的食品安全监管，明确网络食品交易平台经营者应当通过服务协议和交易规则，明确网络食品交易平台经营者、平台内食品生产经营者、直播间运营者、直播营销人员、直播营销人员服务机构等主体的食品安全责任义务，还要求入网餐饮服务提供者以视频形式向社会实时公开餐饮食品加工制作过程，接受社会监督。
校园食品也是食品安全的重点领域，征求意见稿对此也做出了多处针对性修改。近几年校园餐“爆雷”事件频出，从食堂后厨卫生不达标，到食堂“以包代管”“一包了之”，多地校园食品安全“亮起红灯”。然而，现行食品安全法对校园食品安全只作了原则性的规定，仅靠部门规章或者规范性文件也权威性不够、刚性约束不足。
据市场监管总局食品协调司负责人介绍，此次食品安全法的修订围绕压实校长（园长）“第一责任人”责任、规范供餐模式选择、管理人员配备履职、严格食材采购验收、加强承包经营管理、落实陪餐要求等关键环节，专设了“学校食品安全”一节。
“小过重罚”、职业索赔引争议，修法何解 2022年，陕西榆林某蔬菜粮油店因购进7斤、货值约20元的芹菜，被监管部门抽检发现禁用农药，处以6.6万元罚款，公众对此普遍反映处罚过重。近年来，类似该案的“小过重罚”争议并不少见。
现行食品安全法在2015年修订时将罚款起点由原来的2000元提高至5万元，体现了“重典治乱”的立法思路，同时，现行法对货值金额不足一万元的情形普遍采用绝对数值罚，如“五万元以上十万元以下”“十万元以上十五万元以下”，不论违法规模大小，罚款均在同一幅度内裁量。
中国人民公安大学教授李春雷等人撰文认为，这一模式在实践中暴露出明显弊端：货值百元与货值九千余元的违法行为均适用同一罚幅，极易出现“小过重罚”。对此，征求意见稿对罚款计算方式进行了显著调整，按违法类型分类设定差异化处罚幅度。
征求意见稿将部分条款中“货值金额不足一万元”的罚款，由定额罚调整为倍数罚，比如货值100元的违法行为按一定倍数计算罚款，将更符合“过罚相当”原则。“在食品安全领域，法律责任的规定需要同时体现‘力度’和‘温度’。”
中国人民大学纪检监察学院院长、国务院食品安全委员会专家委员王旭告诉第一财经，对食品安全强调“严管”，这里的“严”是综合的，而不是指简单的、单一幅度的“严”。食品安全既是公共安全的重要组成部分，也关乎市场发展，无论从现实意义还是学理上看，征求意见稿的调整都具有重要意义。翟磊也认为，此次对罚款规则的修订，是兼顾食品安全严监管与执法合理性的制度优化。“
分类设置差异化罚款幅度，破解以往执法中出现的陕西榆林芹菜案等‘小过重罚’的现实矛盾，实现‘过罚相当’，避免轻微违法行为承受畸重处罚，减少行政争议，提升企业守法预期。”推动“互联网+人工智能”监管应用 为强化监管执法，国家部署积极推进“互联网+AI监管”，运用人工智能、大数据等技术手段提升网络食品安全监管效能。
此次修订拟强化智慧监管，推动“互联网+人工智能”监管应用，在不少专家看来，对于提升监管质量具有重要的制度价值。征求意见稿明确，食品生产经营企业应当在食品生产经营关键风险环节安装监控设备，并将实时监控视频信息接入县级以上地方人民政府市场监督管理部门信息系统，同时要求入网餐饮服务提供者应当以视频形式向社会实时公开餐饮食品加工制作过程，接受社会监督。
征求意见稿还赋予监管部门物联网监控、视频巡查等非现场检查权限。翟磊认为，在实施中可进一步明确视频覆盖范围、保存调取和异常处置要求。发现异常后，应有人核实、督促整改并记录处理结果。
她还强调，视频和人工智能识别可以辅助发现问题，但食品是否符合相关安全指标，仍需根据实际情况通过现场检查、抽样检验等方式核查。“非现场检查的应用将有可能显著提升监管的效率，但同时，由于非现场检查无法直接接触食品的生产、储存等环节，也将考验监管的专业程度。”
王旭指出。此外，针对“食品生产经营企业应当在食品生产经营关键风险环节安装监控设备”这一规定，第一财经记者注意到，有观点对视频数据使用边界与信息安全表示担心，对此王旭认为，不能单纯从商业秘密保护层面考虑问题，食品生产经营企业实际上承担着较强的公共责任，这是这类企业较为特殊的地方。总体上看，目前中国的食品安全监管仍存在不少堵点。
王旭提到，食品生产经营的链条长且复杂，监管专业性不足以及监管成本高昂一直是现实难题。现行法也已经规定了食品监管部门派出机构的设计、全程可追溯体制等，但实际的落实效果还有进步空间。“法律已经规定了县级人民政府市场监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构，但当下部分派出机构的人员的能力仍有待提高。
同时，多个部门比如市场监管部门、公安部门等之间的联动水平也有待提升。”王旭说。食品安全法在2015年修订时，加强了社会共治的制度设计，推动消费者、传媒、行业协会等力量与政府监管部门合作，对食品生产经营者进行有力监管。
翟磊介绍，目前社会共治在实践中已有多种参与渠道，包括投诉举报、“你点我检”、校园膳食监督家长委员会和内部知情人报告，也有很多借助数字技术、人工智能技术发展而来的“食品安全随手拍”等创新做法。市场监管总局公布，2025年“你点我检”有840.6万人次参与点选，说明公众参与食品安全监督有现实基础。
不过她也指出，实际效果还要看线索是否得到核查、问题是否得到整改。为进一步发挥社会共治的效用，翟磊建议关注信息获取、线索处理和举报人保护：消费者通常难以掌握真实加工情况；内部人员可能了解隐患，但需要落实信息保密和合法权益保护；公众反映的问题还需及时核查、整改和反馈。
王旭还表示：“由于食品相关产业的生态复杂、多变，在生产经营者与消费者之外，还存在很多利益相关方，比如产业链前端人员，他们也应该成为‘共治’的主体。”