股东实控人纳入监管、多项罚金变10倍，时隔十余年保险法再迎大修

条文内容新增约41条，删除8条左右，修改超过百条。

时隔十余年，《保险法》再迎大修。9月4日，金融监管总局发布《保险法（修订草案征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），对其进行系统性更新。

据第一财经不完全统计，此次征求意见稿从现行《保险法》的8章185条拓展为8章214条，虽然章节未做调整，但条文内容新增约41条，删除8条左右，修改超过100条。在业内人士看来，继2009年大修之后，《保险法》迎来又一次全面修订，意味着在《民法典》颁布实施、保险市场深度变革的背景下，保险法治建设按下“加速键”。

“近几年，我国保险市场快速发展，面临的风险形势更加复杂多元，现行《保险法》的滞后性日益凸显，有必要对其进行全面修改，解决行业发展及监管面临的突出问题，维护保险业持续稳健运行。”金融监管总局在起草说明中表示。

一名险企法务人士对第一财经记者表示，本次《保险法》大修强调严监管、抗风险、促发展，实施穿透式监管，进一步保护消费者合法权益，并与相关法律衔接融为一体，短期对保险公司或有阵痛，但长期有利于资本充足、治理规范、资产负债管理能力较强的优质险企。

时隔十余年再迎大修 现行《保险法》自1995年施行，于2002年、2009年、2014年、2015年分别进行修改，其中2009年进行了较大范围的修订，2014年和2015年对个别条文作出文字性调整。也就是说，《保险法》距离上一次较大范围修订已逾十年。

在这十多年间，我国保险业总资产已从2009年末的4.06万亿元增至今年上半年末的43.86万亿元，同时保险市场消费形态深刻变迁，风险形势更趋复杂多元，现行《保险法》的滞后性日益凸显。此次修法是多重需要叠加的结果。

从法治建设维度看，此次修法恰逢《民法典》颁布实施、《金融法》草案加速推进之际，既要与《民法典》这部一般法做好体系衔接，又需与《金融法》《金融稳定法》等共同构建金融法律体系的“四梁八柱”，立法协同要求迫切。

武汉大学法学院教授武亦文撰文表示，修法的首要任务即是在具体制度上主动寻求与《民法典》的体系协调，如将诉讼时效由“二年”修改为与之一致的“三年”，参照《民法典》完善格式条款提示说明与内容控制规则，增加视为具有保险利益的情形等。

上述险企法务人士亦表示，此次修订将原先保险人针对免责条款的提示和说明义务的适用范围增扩为“重大利害关系条款”，这一概念除了免除外还包括减轻保险人责任的条款，也和《民法典》保持一致。

与此同时，当前市场主体竞争加剧、经营违法行为时有发生，反映出现行法规范覆盖面不全、监管授权不够、惩戒性不足；风险处置和市场退出规定较为原则，股东穿透监管授权不足；2024年保险新“国十条”对高质量发展作出系统部署，立法须与改革决策相衔接。多重需要叠加，推动修法进入快车道。

修订重点面面观 对外经济贸易大学创新与风险管理研究中心副主任、众托帮联合创始人兼总经理龙格对记者分析称，征求意见稿以“五线并进”为骨架：股东、实控人穿透连坐；完善审慎监管制度；风险处置对接《金融稳定法》；消费者保护补充犹豫期与告知规则；违法成本大幅提升。

股东、实控人纳入监管 近年来，多家保险公司风险事件的共性教训表明，公司治理失灵、资本无序扩张往往是风险之源。此次修订的一大突出亮点，就是把监管触角从机构本身延伸至股东、实际控制人等“幕后”主体。据记者不完全统计，现行法中鲜少提到“实际控制人”，而征求意见稿中“实际控制人”出现近30处，针对股东的条文亦增多。

东方证券非银首席分析师张凯烽在研报中表示，现行法对实际控制人、隐性股东、股权代持及股东不当干预保险公司经营缺乏系统性直接约束，征求意见稿将股东和实际控制人正式纳入监管，并强化真实出资、股权关系及经营干预等行为约束，同时补充针对股东和实际控制人的监管措施及法律责任。

股权结构复杂、股东资本实力较弱或存在股东不当干预的险企约束更强，保险公司股东的资质、持续资本支持能力和公司治理能力面临更高要求。注册资本下限从2亿变10亿 随着保险业发展，保险公司业务规模也相应扩大，因此征求意见稿将设立保险公司的注册资本最低限额从原来的2亿元大幅提高至10亿元。

上述险企法务人士表示，2亿元这个标准从1995年沿用至今，其间保险业总资产已飞跃式增长，10亿元的门槛可以筛掉一批资本实力不足的申请人，从源头上提高行业准入质量。第一财经统计发现，目前的保险公司法人实体中，仍有10余家注册资本低于10亿元，其中以外资财产险公司为主，新标准会不会溯及既往？

对此，上述险企法务人士分析称，按照法不溯及既往的基本原则，已经依法设立的保险公司不会因为新法出台就被取消资格。参照以往类似调整的惯例，大概率会采用为存量公司设置过渡期来逐步满足新法要求的稳妥办法。犹豫期等入法，消保更上一层 在业内人士看来，此次征求意见稿中对于消费者保护的提升亦为一大亮点。

第一财经注意到，犹豫期、保单贷款、年金保险等被新增进征求意见稿，从成熟实践上升为法律制度，并对核保空窗期内的出险问题处理进行了明确。同时，新增建立健全保险业消费纠纷调解机制，增加个人信息保护规则，禁止销售误导等侵害消费者合法权益行为。此外，在现行法要求投保人如实告知的基础上，征求意见稿亦将被保险人如实告知加入其中。

健全风险处置、保险保障基金限额救助 2024年有媒体报道《保险法》修订草案内容，其中一条“若被接管的保险公司资产不足以清偿全部债务，或者依法进行保险业务转让的，经国务院批准，可以对保险合同进行合理变更”，一度引起行业热议，被视为保险产品亦将打破刚兑的信号，也是消费者高度关注的内容。记者注意到，在此次征求意见稿中，上述内容并未出现。

上述险企法务人士表示，这相当于从法律层面明确表态：就算保险公司出了问题，保单本身的合同效力也不受影响，不能说改就改。健全风险处置工作，也是本次征求意见稿的重点，例如新增早期纠正制度，允许在风险隐患阶段派驻工作组；明确接管期间可按规定实施股权、债权减记或债转股，要求人寿保险合同、年金保险合同、长期健康保险合同及责任准备金在公司撤销、宣告破产等情况下应当转让。

张凯烽称，这对大型上市险企短期盈利影响有限，主要影响集中于资本实力弱、治理问题突出及持续经营能力不足的尾部机构，问题险企风险处置效率有望提高。值得一提的是，征求意见稿新增“保险保障基金实行限额救助，超额部分由投保人、被保险人、受益人从被撤销或者被宣告破产的保险公司清算财产中受偿”。

上述险企法务人士分析称，保单合同本身的刚性没有被刻意削弱，只是国家救助的边界被划清了，这与《保险保障基金管理办法》中的相关规定一脉相承。完善审慎监管制度 此次征求意见稿强化了审慎监管要求，并要求监管发布审慎经营规则，包括公司治理、内部控制、关联交易、偿付能力、资金运用、资产负债管理等内容，并匹配相应的罚则。

同时，健全资产负债管理体系，确保资产与负债在期限结构、成本收益、现金流等方面合理匹配。并在法律层面新增列举股权、资管及资产证券化产品、黄金等大宗商品、期货和衍生品等资金运用形式。张凯烽称，偿付能力、公司治理、资产负债管理等制度此前已通过监管规则持续实施，本次修法主要提高相关制度的法律位阶。

大型上市险企已长期按照偿付能力、资产负债管理和公司治理等规则经营，本次修法不会直接改变其资产配置方向或明显影响短期盈利；但资本约束较弱、治理不规范以及依赖销售误导、违规返佣等方式扩张业务的机构经营成本将提高。违法成本大幅提高 “此次征求意见稿中罚则普遍从1~5倍违法所得上限翻番至1~10倍，是比较突出的一点。”

龙格称。记者注意到，在征求意见稿的第七章“法律责任”中，普遍将现行法中针对各种违法行为处违法所得“一倍以上五倍以下的罚款”提升至“一倍以上十倍以下的罚款”，罚款上限翻倍。同时，在具体罚金方面，处罚下限和上限均成倍提高，可达现行法的十倍甚至数十倍。

例如，转让、出租、出借业务许可证行为，现行法罚金为一万元以上十万元以下，而征求意见稿提升为违法所得一倍以上十倍以下，没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上五百万元以下的罚款。金融监管总局表示，相关修订是为了适度提高罚款幅度，提高违法成本，切实扭转“罚不及损”“罚不及得”等情况。

取消保证金比例和自留保费限制 现行法要求保险公司按注册资本总额的20%提取保证金；经营财产险业务的公司自留保费不得超过资本金加公积金总和的四倍。征求意见稿在保留缴纳保证金的要求同时，删除了这两处具体比例。上述险企法务人士表示，这两处删除逻辑一致：监管正在从“盯数字”转向“盯风险”。

20%保证金比例自1995年沿用至今，低利率环境下资金长期闲置、使用效率低下。但删除不等于取消，2025年《保险公司资本保证金管理办法》仍维持20%，只是将比例调整权从法律下放到部门规章，便于监管随偿付能力状况灵活调整。自留保费四倍限制本意是约束“小本钱接大活”，但实践中早已被财务再保险操纵：名义上分保出表，实际风险并未转移。“

偿二代”下核心资本充足率和最低资本要求已能更精准覆盖实际风险，保留易被操纵的规模指标并无益处。一些风险险企的教训也表明，表面合规的比例无法阻止底层资产被掏空。此次修法前端松绑比例、后端强化实质监管、提高违法成本，方向明确，落地仍看配套细则。

金融监管总局表示，下一步将充分吸收社会各界的意见建议，进一步修改完善相关法律条文，积极配合立法机关做好后续工作，推动《保险法》尽快修订出台。